१४ फागुनमा काठमाडौंमा आयोजित शिक्षा सम्बन्धी विधेयक बारेको अन्तरक्रियामा नेपाल शिक्षक संघका अध्यक्ष राजेन्द्रराज पौडेलले भने, “स्थानीय तहको मातहतमा विद्यालय रहनुहुँदैन, त्यहाँ ल्याप्चे लगाउनेहरू पनि छन् ।” केही बेरपछि बोल्ने पालोमा भक्तपुरको चाँगुनारायण नगरपालिकाका मेयर सोमप्रसाद मिश्रले जवाफ फर्काए, “संविधानले दिएको अधिकार बाहिर गएर ऐन बनाउन पाइँदैन, जनप्रतिनिधिलाई ल्याप्चे लगाउने भनेर हेपाहा कुरा नगर्नुस् ।”

मेयर मिश्र शिक्षकका संगठन र शिक्षा कार्यालयहरू शिक्षकको सरुवा–बढुवामा मात्र चाख दिने भन्दै माध्यमिक तहसम्मका विद्यालय स्थानीय तह मातहत रहे त्यस्तो विकृति रोकिने बताउँछन् । उनी भन्छन्, “स्थानीय तहलाई अधिकार नै नदिने हो भने संघीयता कार्यान्वयन चुनौतीपूर्ण हुन्छ ।”

संविधानको अनुसूची ८ (८) ले प्राथमिक र माध्यमिक विद्यालय स्थानीय तहको क्षेत्रभित्र राखेको छ । तर, गएको ९ फागुनमा शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालयले शिक्षक महासंघसँग गरेको लिखित सहमतिमा हरेक जिल्लामा संघीय सरकारको मातहतमा रहने गरी जिल्ला शिक्षा समन्वय इकाइ रहने र त्यसले प्रदेश सरकारको लागि समेत काम गर्ने उल्लेख छ । सहमतिले संविधानको अनुसूचीमा उल्लिखित स्थानीय तहको अधिकारमा धावा बोल्दै माध्यमिक शिक्षालाई यसको क्षेत्राधिकारबाट हटाउँदै पुरानै जिल्ला शिक्षा कार्यालय हैसियतको एउटा अड्डा खडा गर्न खोजेको देखिन्छ ।

सहमतिको बुँदा नम्बर ३ (ग) मा उक्त इकाइले शिक्षकको नियुक्ति, सरुवा तथा पदस्थापन, बढुवा, शिक्षकको लामो बिदा प्रमाणीकरण, विभागीय कारबाही र सोको अभिलेखीकरणदेखि पाठ्यक्रम तथा मूल्यांकन, शिक्षक सेवा आयोग र शिक्षक किताबखाना सम्बन्धी काम, कक्षा १० र १२ को सार्वजनिक परीक्षा व्यवस्थापन जस्ता विषय हेर्न प्रबन्ध गर्ने उल्लेख छ (हे.सहमति पत्र) ।

यति मात्र होइन, पछि तर्जुमा गरिने शिक्षा ऐनमा शिक्षकको तलब–सुविधाको मापदण्ड संघीय सरकारले तोक्ने र त्यस्तो सुविधा समान तहको निजामती कर्मचारीको भन्दा बढी हुने समेत उल्लेख छ । शिक्षाविद् मनप्रसाद वाग्ले संसदले बनाउने कानूनमा के कुरा रहने र के नरहने भन्नेबारे पहिल्यै ग्यारेन्टी गर्दै मन्त्रालयका अधिकारीहरूले शिक्षक नेताहरूसँग सहमति गर्नु संसदीय अधिकारमाथिको हस्तक्षेप भएको टिप्पणी गर्छन् । उनी भन्छन्, “संविधान र ऐनमा तोकिएको स्थानीय तहको अधिकार खोस्ने आशयसहित गरिएको यो सहमति तल्लो तहलाई बलियो बनाउने संविधानको मर्मकै उपहास हो ।”

सरकारले ल्याएको शिक्षा सम्बन्धी विधेयकका कतिपय बुँदाले पनि माध्यमिक तहसम्मका विद्यालयमाथि स्थानीय तहको अधिकार समाप्त पार्दै सार्वजनिक शिक्षालाई संघको मातहत ल्याउने विज्ञहरूको बुझइ छ । विधेयकमा प्राविधिक तथा व्यावसायिक शिक्षाको पाठ्यक्रम बनाउने र माध्यमिक शिक्षा सम्बन्धी सबै काम प्रदेशले गर्ने उल्लेख छ । शिक्षाविद् वाग्ले भन्छन्, “यो विधेयकका अनुसार माध्यमिक शिक्षा पनि स्थानीय तहबाट झ्किेर संघमा निहित गर्ने हो भने संविधान अनुसार स्थानीय तहलाई प्राप्त अधिकार मर्नेछ ।”

शिक्षा मात्र होइन, अन्य क्षेत्रमा पनि परम्परागत अभ्यासकै उपजस्वरूप संघको नियन्त्रणमुखी व्यवहारले स्थानीय सरकारको दायरा खुम्च्याइदिएको छ । सिंहदरबारको अधिकार गाउँ तथा नगरमा पुर्‍याउने उद्देश्यले स्थानीय सरकारको अवधारणा विकसित भएको हो । तर, त्यो अवधारणा अनुसार अभ्यास हुन नपाउँदा स्थानीय सरकार सकसको यात्रामा छ ।

संघीयताको मर्म अनुसार स्थानीय क्षेत्रको विकास स्थानीय सरकारले गर्ने हो, तर २०४५ सालमा ऐन मार्फत स्थापना गरिएको काठमाडौं उपत्यका विकास प्राधिकरणलाई संघले अझ्ैसम्म स्थानीय सरकारमा हस्तान्तरण गरेको छैन । प्राधिकरणले उपत्यकाका स्थानीय तहहरूसँग समन्वय नगरेको जनप्रतिनिधिहरूको गुनासो छ । १३५ कर्मचारी रहेको प्राधिकरणले वार्षिक करीब रु.१ अर्ब बजेट परिचालन गर्दै आएको छ । ललितपुरको महालक्ष्मी नगरपालिकाका मेयर रामेश्वर श्रेष्ठ यस्ता विकास परियोजना संघले सम्बन्धित स्थानीय तहलाई जिम्मा नलगाउँदा विकास–योजनाको कार्यान्वयनमा जटिलता आउनुका साथै दुष्परिणाम पनि निम्तिने बताउँछन् । “संविधान र ऐनको मर्म विपरीत परियोजनाहरू संघमा राख्नु कलहको बीउ हुनसक्छ” मेयर श्रेष्ठ भन्छन्, “विकासको क्षेत्राधिकार समेत नछुट्याई एकै प्रकृतिको काम गर्ने अड्डा कायम राख्नु संघीय सरकारको कमजोरी हो ।”

२०४५ सालमै बनेको नगर विकास ऐन अनुसार गठन भएका नगर विकास समितिहरू समेत हालसम्म सक्रिय हुँदा स्थानीय सरकारको समानान्तर संस्था जीवित देखिन्छ । संविधानमा नगर विकास ऐनबारे कतै उल्लेख छैन ।

संविधानमा स्थानीय तहले सम्पत्ति कर, घरबहाल कर, विज्ञापन कर, घरजग्गा रजिस्ट्रेशन शुल्क, मालपोत, पर्यटन शुल्क, मनोरञ्जन कर संकलन गर्ने उल्लेख छ । यस्ता करहरूबाट संकलित रकम स्थानीय तहले विकास र प्रशासनिक कार्यमा खर्च गर्न सक्छन् । तर, आर्थिक ऐनमा यस्तो करको संकलन संघीय र प्रादेशिक कानून बमोजिम हुने व्यवस्थाले स्थानीय तहको अधिकारमाथि अंकुश लगाउने ठाउँ राखेको छ ।

स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनले गाउँ र नगरपालिकादेखि उपमहानगर र महानगरसम्मलाई समेट्न नसकेको जानकारहरूको बुझइ छ । पूर्व सचिव खेमराज नेपाल पर्याप्त बजेट र पूर्वाधार नभएका साना गाउँ—नगरपालिकादेखि ठूला आयोजना बनाउने क्षमता भएका काठमाडौं र ललितपुर जस्ता महानगरपालिकालाई एउटै ऐनले समेट्न नसक्ने दाबी गर्छन् । उनी भन्छन्, “महानगरपालिकालाई अलग्गै कानून बनाइदिएर उनीहरूको बाटो फराकिलो बनाउन सकिन्छ ।”

स्थानीय तह मार्फत सञ्चालन हुनुपर्ने कृषि, पशुपालन, स्वास्थ्य जस्ता क्षेत्रमा संविधानले संघलाई एकल अधिकारको व्यवस्था नगरे पनि त्यस्ता प्रकृतिका ठूला परियोजना केन्द्रकै मुठीमा छन् । त्यसैमा पर्छ, प्रधानमन्त्री कृषि आधुनिकीकरण परियोजना । परियोजना अन्तर्गत १४ वटा कृषि सुपर जोन घोषणा गरेर शुरू गरिएका कार्यक्रममा स्थानीय तहलाई सहभागी गराउने संघीय सरकारको योजना छैन । चालु आर्थिक वर्ष २०७५÷७६ मा रु.३ अर्ब २३ करोड खर्च गर्ने कार्यक्रम रहेको उक्त परियोजना संघले एकल रूपमा सञ्चालन गर्दै आएको छ । अरू त अरू, पशुको प्रयोगशाला पनि संघ र प्रदेशले सञ्चालन गर्ने योजना बनाइएको छ, जुन दूरदराजका सेवाग्राहीका लागि व्यावहारिक देखिंदैन ।

स्रोत–साधनसँगै समग्र निर्णयको अख्तियारी केन्द्रमा थुपार्ने प्रवृत्तिले संघले पुरानै केन्द्रीकृत संरचनालाई बढावा दिएको देखाउँछ । उच्चस्तरीय प्रशासन सुधार सुझव समितिले २० चैत २०७० मा सरकारलाई बुझएको प्रतिवेदनमा संघमा बढीमा १२ र प्रदेशमा ७ वटा मन्त्रालय राख्न सुझव दिएको थियो । स्थानीय तहलाई बढी अधिकार र स्वायत्तता दिनुपर्छ भन्ने मर्म अनुसार उक्त प्रतिवेदनमा संघ र प्रदेशमा सानो आकारको र नीतिनिर्माण केन्द्रित मन्त्रिपरिषद् बनाउन सुझइएको थियो । तर, प्रतिवेदनको सुझवलाई बेवास्ता गर्दै संघीय सरकारले २०७४ सालमा २२ मन्त्रालय भएको मन्त्रिपरिषद् गठन गर्‍यो । तत्कालीन सुझव समितिको नेतृत्व गरेका प्रशासकीय अदालतका अध्यक्ष काशीराज दाहाल संघमा ठूलो आकारको मन्त्रिपरिषद् बन्दा स्थानीय तहमा अधिकार कम प्रत्यायोजन भएर संघीयताले गति लिन कठिनाइ हुने बताउँछन् ।

प्रशासनिक अड्डामा सीमित

स्थानीय सरकारहरूले काम गर्न थालेको डेढ वर्ष भइसकेको छ । तर, बजेटमा विकास खर्च नगण्य गरेका स्थानीय तहले साधारण खर्च भने दुईतिहाइ गरिसकेका छन्, यो तथ्यले स्थानीय तह प्रशासनिक अड्डा मात्र बनिरहेको देखाउने संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालयका अधिकारीहरू बताउँछन् । मन्त्रालयका प्रवक्ता सुरेश अधिकारी भौतिक संरचना, आवश्यक जनशक्तिको अभावका कारण स्थानीय तहले अपेक्षा गरे बमोजिम काम गर्न नसकेको स्वीकार्छन् ।

जनप्रतिनिधि सक्षम नभएकाले पनि स्थानीय तहको काम प्रभावकारी हुनसकेको छैन । विकास योजना छनोट, करको दर निर्धारण आदिमा जनप्रतिनिधि क्षमतावान् नहुँदा ठोस काम हुन नसकेर स्थानीय तह प्रशासनिक इकाइमा खुम्चिएको देखिन्छ । स्थानीय निकाय पुनर्संरचना आयोगका अध्यक्ष रहिसकेका बालानन्द पौडेल जनप्रतिनिधिलाई संविधानले दिएको अधिकारलाई संघीय सरकारले भरपूर उपयोग गर्न दिए अहिले देखिएको समस्या सुल्झ्निे बताउँछन् । संघले स्थानीय आवश्यकता बोध गराएर पूर्वाधार विकास र सुशासनमा केन्द्रित गराउन सके स्थानीय तहले गति लिने उनको भनाइ छ । स्थानीय तहको उपलब्धि हेर्न हतार गर्न नहुने तर्क गर्दै पौडेल भन्छन्, “तहगत समन्वय बढाउन र स्थानीय तहलाई संघ र प्रदेशबाट आत्मसम्मानबोध हुने गरी व्यवहार हुन जरूरी छ ।”

जिविस महासंघका पूर्व अध्यक्ष कृष्णप्रसाद सापकोटाको बुझइमा पनि स्थानीय तहले स्वायत्तताको अभ्यास गरून् भन्ने भावना बोकेको संविधानको दायरा कानून बनाउने क्रममा खुम्च्याइँदा केन्द्रको अधिकार दूरदराजसम्म पुग्न नसकेको हो । “संविधानको सार पक्ष केन्द्रीकृत व्यवस्थाको अन्त्य हो” उनी भन्छन्, “अहिले संघीय सरकारले गरेको अभ्यास र खडा गरेका संरचनाले संविधानको मर्म बोक्दैनन् ।” गाउँ तथा नगरपालिकामा आवश्यक पर्ने कृषि ज्ञान केन्द्र, पशु अस्पताल तथा विज्ञ केन्द्र जस्ता इकाइ जिल्ला तहमा राखिंदा ती सेवामा स्थानीय तहका जनताको पहुँच सहज नहुने सापकोटाको बुझइ छ ।

स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन अनुसार स्थानीय तहमा हुनुपर्ने कृषि ज्ञान केन्द्र हरेक जिल्लामा स्थापना गरिंदैछ । यसबाट यो सेवा प्रदायक इकाइलाई पुरानै संरचना अनुसार जिल्ला कृषि विकास कार्यालयको ढाँचामा फर्काउने देखिन्छ । संघले ठूलो जनशक्ति केन्द्रमा राख्नाले पनि स्थानीय सरकारको विकासका काममा समस्या परेको छ । राज्य पुनर्संरचनाको छलफल चलेको बेला संघमा २२ हजार मात्र कर्मचारी राखिने भनिएको थियो, तर पछिल्लो समय संघ अन्तर्गत ४७ हजार कर्मचारी राख्ने तयारी गरिएको छ । यसबाट स्थानीय तह कर्मचारी अभावका कारण संकटमा परेको छ ।

समायोजनको सकस

स्थानीय सरकारलाई संविधानमा उल्लिखित अधिकारको अभ्यास गर्न नदिएर कमजोर पार्ने खेल कर्मचारी समायोजन ऐन २०७५ बाट पनि भएको छ । जसले स्थानीय तहलाई पहिलेका गाविस÷नगरपालिकाको हैसियतमा सीमित गर्ने सम्भावना देखिन्छ । उक्त ऐनमा ‘ऐन कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानून केन्द्रीय सरकारले बनाउने, प्रथम श्रेणीका कर्मचारीको सञ्चालन संघीय सरकारले गर्ने’ जस्ता प्रावधानले कर्मचारी व्यवस्थापनमा स्थानीय र प्रादेशिक सरकारको भूमिका कमजोर पारेको छ ।

राजधानी र शहरी क्षेत्रमा मात्र बस्ने कर्मचारीको चाहना पछिल्लो समय कर्मचारी समायोजनका लागि टाउको दुःखाइ बनेको छ । संघ अन्तर्गत नै रहने कर्मचारीको जोडबलका कारण ग्रामीण र कमविकसित क्षेत्रका स्थानीय तहले कर्मचारी अभाव खेपिरहेका छन् । संघ मातहत रहने चाहनाको दृष्टान्त हो, सरकारी चिकित्सक संघ (गोदान) ले आन्दोलनको बलमा संघीय सरकारले परिचालन गर्ने गरी समायोजन ऐन बनाउन पहल गर्न स्वास्थ्य सेवा विभागले गरेको सहमति । गएको २९ पुसमा विभाग र गोदानबीच उक्त सहमति भएको थियो (हे. सहमति पत्र) ।

तर, कर्मचारी समायोजन ऐनमा सहमति अनुसारको प्रावधान नसमेटिएपछि सरकारी चिकित्सकहरू आन्दोलनमा छन् । सरुवा र वृत्ति–विकासको दायरा फराकिलो बनाउन माग गर्दै उनीहरूले १५ फागुनदेखि देशभरिका सरकारी स्वास्थ्य संस्थाहरूमा आकस्मिक बाहेकका सेवा बन्द गरेका छन् ।

संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालय मार्फत तयार गरिएको कर्मचारी समायोजन ऐनका प्रावधानबारे अन्य मन्त्रालयको निकायले त्यतिबेला सम्झैता गर्नु अराजकता भएको संघीय मामिला मन्त्रालयका एक अधिकारी बताउँछन् । क्षेत्राधिकार बाहिर गएर गरिने सहमति मान्य नहुने उनको भनाइ छ ।

कर्मचारी अभाव खेपिरहेको बाजुराको बडिमालिका नगरपालिकाका सबै ९ वडामा सचिव र प्राविधिक सहायक नहुँदा कामकाज ठप्प छन् । वडा कार्यालयहरू जनप्रतिनिधि र कार्यालय सहयोगीको भरमा चलिरहेका छन् । २९ जनाको दरबन्दी रहेको नगरपालिकामा दरबन्दीका १३ जना कर्मचारी मात्र छन् । प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत हीरालाल भण्डारीका अनुसार नगरपालिकामा लेखा अधिकृत, इन्जिनियर, ओभरसियर, सव–ओभरसियर जस्ता पदमा कर्मचारी छैनन् । कर्मचारी चाहियो भनेर संघीय मामिला मन्त्रालयमा पटकपटक माग गरे पनि मन्त्रालयका अधिकारीहरूले बेवास्ता गरेको भण्डारी बताउँछन् । चालु आर्थिक वर्षको आधा समय बितिसक्दा बडिमालिका नगरपालिकाको पूँजीगत खर्च १८ प्रतिशत मात्र भएको छ ।

झपाको गौरादह नगरपालिकाले कर्मचारी अभावकै कारण आय–व्ययको विवरण सार्वजनिक गर्न हरेक महीना गर्नुपर्ने पत्रकार सम्मेलन १५ महीनाको अवधिमा जम्मा दुई पटक मात्र गरेको छ । नगरपालिकासँग तोकिएको दरबन्दी अनुसार कर्मचारी नहुँदा काममा गतिशीलता नआएको प्रशासकीय अधिकृत सागर मिश्र बताउँछन् । ५० कर्मचारीको दरबन्दी भएको उक्त नगरपालिकामा २३ कर्मचारी मात्र छन् ।

देशभरिका ७५३ स्थानीय तहलाई चाहिने ६६ हजार कर्मचारीमध्ये १६ हजार कर्मचारी अपुग रहेको संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालयका प्रवक्ता सुरेश अधिकारी बताउँछन् । कर्मचारी व्यवस्थापनमा कमजोरी भए पनि तत्काल दरबन्दी पूर्तिको प्रक्रिया शुरू गर्न नसकिने उनी बताउँछन् । प्रशासनिक संरचना छरितो बनाउन नसके अबको समयमा आर्थिक हिसाबले धान्न नसकिने बताउँदै प्रवक्ता अधिकारी भन्छन्, “बहुसीप भएका कर्मचारी छनोट भए एउटै व्यक्तिबाट बढी काम लिन सकिन्छ । अब त्यतातिर ध्यान दिनुपर्छ ।”

निरंकुश हुन संविधानको टेको !

संविधानका धेरैजसो प्रावधानले स्थानीय तहको अधिकार सुनिश्चित गरे पनि केही प्रावधानले संघकै भूमिका बलशाली बनाएको देखिन्छ । संविधानको धारा ८२ (१) मा ‘नेपाल सरकारबाट स्वीकृत नियमावली बमोजिम नेपाल सरकारको कार्य विभाजन र कार्य सम्पादन हुने’ उल्लेख छ । यसको उपधारा २ मा उक्त नियमावलीको पालना भयो वा भएन भन्ने प्रश्न कुनै अदालतमा उठाउन नपाइने लेखिएको छ ।

त्यस्तै, धारा १७४ मा प्रदेश सरकारबाट स्वीकृत नियमावलीको हकमा पनि सोही व्यवस्था गरिएको छ । तर काम–कारबाहीबारे अदालतमा प्रश्न उठाउन नसकिने यस्तो संवैधानिक सुविधा स्थानीय सरकारहरूलाई भने छैन । संविधानको धारा १८२ मा ‘गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाबाट स्वीकृत नियमावली बमोजिम गाउँ कार्यपालिका र नगर कार्यपालिकाको कार्यविभाजन र कार्यसम्पादन हुनेछ’ भन्ने मात्र उल्लेख छ ।

संघ र प्रदेशका कामबारे अदालतमा प्रश्न उठाउन नपाइने संवैधानिक व्यवस्थाले माथिल्ला दुई सरकारलाई निरंकुश हुने बाटो खोलिदिएको पूर्वसचिव खेमराज नेपाल टिप्पणी गर्छन् । उनी भन्छन्, “स्थानीय तहलाई दिनुपर्ने शक्ति र अधिकार संघ तथा प्रदेशमै राख्ने नियतलाई संविधानका ती प्रावधानले सघाउँछ ।”

संघले संविधानको आधार पाएर अधिकार खिचिरहँदा स्थानीय तह शुरूआती अभ्यासमा आफ्नै त्रुटि–कमजोरीले थप कमजोर बन्ने जोखिम समेत छ । जनप्रतिनिधिमा कार्यकुशलता नहुँदा स्थानीय तहको काम प्रभावकारी नभएको आरोप लागिरहँदा गाउँ तथा नगरपालिकाका पदाधिकारीको कमजोरी र कतिपय अवस्थामा मनपरी प्रत्युत्पादक देखिएको हो ।

स्थानीय तहले ऐन कार्यान्वयनमा तदारुकता देखाएको पाइँदैन । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनको दफा ७६ (४) मा गाउँपालिका, नगरपालिका तथा वडा कार्यालयहरूले आफ्नो आय–व्ययको विवरण प्रत्येक महीनाको ७ गते सार्वजनिक गर्नुपर्ने व्यवस्था छ । तर, अधिकांश स्थानीय तहले आर्थिक विवरण सार्वजनिक गर्ने गरेका छैनन् । यस्तै, जनप्रतिनिधिहरू सवारी साधन, फर्निचर जस्ता विलासी सामान खरीद, ठेक्कापट्टा आदि प्रकरणमा जोडिंदा आलोचित हुने गरेका छन् ।

संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालयका प्रवक्ता सुरेश अधिकारी यस्ता विवादबाट जोगिंदै जनप्रतिनिधि आफ्नो क्षमता विकासतिर केन्द्रित हुनुपर्नेमा जोड दिन्छन् । “जनप्रतिनिधिहरू सुविधाका सामग्री खरीदसँगै साना योजनामा कनिका छरे जसरी बजेट छुट्याउन केन्द्रित हुँदा प्रशासनिक खर्च बढिरहेको छ” उनी भन्छन्, “यी समस्या क्षमता अभिवृद्धि भएपछि कम हुँदै पनि जानेछन् ।”