१७ पुसमा सरकारले व्यवस्थापिका संसद् सचिवालयमा दर्ता गरेको 'केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको विधेयक' मा १९३ वटा मौजूदा ऐन नयाँ संविधान अनुकूल बनाउने प्रस्ताव गरिएको छ। विधेयकमा २०१० सालमा बनेको नेपाल कानून व्याख्या सम्बन्धी ऐनदेखि पछिल्लो पटक २०७२ मा बनेको बोक्सीको आरोप (कसूर र सजाय) ऐनका प्रावधानमा संशोधनसँगै संविधानसभा सदस्य निर्वाचन ऐन, २०७० लाई खारेजीलगायतका थुप्रै प्रस्ताव गरिएका छन्।

संविधान जारी भएको साढे तीन महीनापछि ल्याइएको विधेयकमा सरकारले नीतिगतभन्दा प्राविधिक विषय संशोधनमा जोड दिएको छ। विद्यमान ऐनहरूमा उल्लिखित 'नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३', लाई 'नेपालको संविधान, २०७२', 'संविधानसभाको अध्यक्ष' लाई 'व्यवस्थापिका संसद्को सभामुख', तथा 'पुनरावेदन अदालत' लाई 'उच्च अदालत' बनाइने विधेयकमा उल्लेख छ। नयाँ संविधानको सन्दर्भ अनुसार ऐनहरूमा 'जिल्ला विकास समिति' लाई 'जिल्ला समन्वय समिति/जिल्ला सभा', 'गाउँ विकास समिति' लाई 'गाउँपालिका' र 'स्थानीय निकाय' लाई 'स्थानीय तह' बनाइने भएको छ।

संविधान कार्यान्वयनका लागि कानून निर्माण पहिलो शर्त हो। यसका लागि संयन्त्र निर्माण पनि अनिवार्य हुन आउँछ। तर, कानून र संयन्त्र निर्माण दुवै कछुवा गतिमा छन्। ३ असोजमा संविधानसभाबाट जारी 'नेपालको संविधान २०७२' को संक्रमणकालीन व्यवस्थाको धारा २९५ मा प्रदेशको सीमांकनसम्बन्धी विषयमा सुझ्ाव दिन संघीय आयोग गठन गर्न सकिने प्रावधान छ। सोही धाराको उपधारा ३ र ४ मा गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको संख्या र सीमाना निर्धारणका लागि ६ महीनाभित्र अर्को आयोग गठन गरिसक्नुपर्ने उल्लेख छ। आयोगलाई एक वर्षको कार्यावधि दिइएको छ।

संघीय आयोगको सुझावका आधारमा मापदण्ड तोकेर सरकारले ६ महीनाभित्र अर्को आयोग गठन गर्नुपर्ने व्यवस्था गर्नुको अर्थ, संघीय आयोगले संविधान जारी भएको ६ महीनाभन्दा पहिल्यै काम सक्नुपर्छ भन्ने हो। तर, संविधान जारी भएको साढे तीन महीना बितिसक्दा पनि संघीय आयोग गठन भएकै छैन। “संघीयताका लागि सबैभन्दा महत्वपूर्ण व्यवस्था कार्यान्वयनमा ढिलाइ भइरहेको छ”, संविधानविद् डा. विपिन अधिकारी भन्छन्, “यस्ता संरचना तत्काल निर्माण गर्नुपर्छ।” (हे. बक्स)

यी दुई आयोगले आफ्नो काम सकेपछि मात्र संघीय संरचना निर्माण शुरू हुने देखिन्छ। त्यसपछि संघीय संसद् र प्रदेश सभाका चुनाव गर्नुपर्नेछ, जसका लागि नयाँ कानूनहरू बनाउनुपर्छ। व्यवस्थापिका संसद्को कार्यसञ्चालन नियमावली मस्यौदा समिति संयोजक रहेका सांसद् राधेश्याम अधिकारी निर्वाचनसम्बन्धी कानूनहरूलाई प्रमुख प्राथमिकतामा राखेर काम थालिहाल्नुपर्ने बताउँछन्।

व्यावहारिक कठिनाइ

५ पुसमा बसेको संसद्को राज्यव्यवस्था समितिको बैठकले आधिकारिक ट्रेड युनियनको निर्वाचन गराउन सरकारलाई निर्देशन दियो। समितिको बैठकमा बोल्ने अधिकांश सदस्यहरूले थुप्रै युनियनका कारण साधन स्रोतको दुरुपयोग हुनुका साथै सरकारी काममा बाधा उत्पन्न गरेको बताएका थिए। बैठकमा सहभागी सामान्य प्रशासन मन्त्री रेखा शर्माले नयाँ संविधान अनुसार कानून निर्माण नहुँदा ट्रेड युनियनको निर्वाचन गराउन नसकिएको बताइन्। ट्रेड युनियन सम्बन्धी कानून संवैधानिक प्रावधान अनुसार परिमार्जन गरी चुनाव गर्ने तयारी भइरहेको शर्माको भनाइ थियो। नेपाल निजामती कर्मचारी संगठनका अध्यक्ष पुण्यप्रसाद ढकाल पनि निजामती सेवा नियमावली तत्काल संशोधन गर्नुपर्ने बताउँछन्। नियमावलीमा भएको समावेशिता र पदाधिकारीको संख्या सम्बन्धी प्रावधान संविधान अनुसार परिमार्जन गरे आधिकारिक ट्रेड युनियनको निर्वाचन सम्भव हुने उनको भनाइ छ।

त्यसो त संविधानमा स्पष्ट व्यवस्था नभएकै कारण न्यायपरिषद्का दुई सदस्य नियुक्तिको केही महीनामै घर फर्किएका छन्। न्यायाधीश नियुक्तिको मुख्य दायित्व पाएको न्यायपरिषद् अहिले पूर्ण छैन। संविधानले सर्वोच्च अदालतमा न्यायाधीश नियुक्तिका लागि उच्च अदालतमा कम्तीमा पाँच वर्ष न्यायाधीशको रूपमा काम गरेको व्यक्ति हुनुपर्ने योग्यता तोकेको छ। तर, हालसम्म उच्च अदालत नै गठन गरिएको छैन। उच्च अदालत गठन नहुन्जेल पुनरावेदन अदालतको अनुभवलाई नै मान्ने गरिको न्यायिक व्याख्या वा कानूनी व्यवस्था नहुँदा न्यायाधीश नियुक्तिको प्रक्रिया रोकिएको छ। न्यायाधीश, राजदूत, संवैधानिक अंगका प्रमुख आयुक्त र आयुक्तलगायतको संसदीय सुनुवाइका लागि आवश्यक नियमावली पनि छैन। यसका लागि तत्काल कानून आवश्यक छ। कानूनमन्त्री अग्नि खरेल सबै संघीय तहका निर्वाचन, राष्ट्रपतिको निर्वाचन र न्याय प्रशासनसम्बन्धी कानून निर्माणलाई पहिलो प्राथमिकतामा राखेर काम गरिरहेको बताउँछन्।

तर, संविधानविद् डा. अधिकारी धेरै कानून एकैपटक बनाउनुपर्ने अवस्थामा विधेयक मस्यौदाका लागि कानून मन्त्रालय मातहतको इकाई मात्रै पर्याप्त नहुने बताउँछन्। “अन्य मन्त्रालय, सेना, न्यायालय, व्यवस्थापिका संसद् र निजी क्षेत्रमा समेत उपलब्ध कानून विशेषज्ञलाई प्रयोग गर्नुपर्ने वेला हो यो”, उनी भन्छन्, “समन्वय र व्यवस्थापकीय क्षमता भएको निकायले मात्र यो जिम्मेवारी फत्ते गर्न सक्छ, तर त्यसतर्फ सोचिएको देखिंदैन।” कानून मन्त्री खरेल सरकार विशेषज्ञहरू सम्मिलित सल्लाहकार समूह गठनको तयारीमा रहेको बताउँछन्।

संविधानले प्रदेशहरूलाई पनि कानून बनाउने अधिकार दिएको छ। तर सबै प्रदेशलाई साझा रूपमा लागू हुने 'फ्रेमवर्क' भने केन्द्रीय व्यवस्थापिका (संघीय संसद्) ले नै बनाउनुपर्ने देखिन्छ।

गर्न सकिने काम

जानकारहरूका अनुसार, कुल ३०८ धारा भएको संविधान कार्यान्वयनका लागि १३८ नयाँ कानून निर्माण गर्नुपर्छ। संविधानमा करीब दुई वर्षभित्र राज्य पुनर्संरचनाको सम्पूर्ण काम सक्ने परिकल्पना गरिएको छ। त्यसपछि प्रदेश प्रमुखको नियुक्ति, कर्मचारी पदस्थापन, सरकार सञ्चालन, स्थानीय, प्रादेशिक र संघीय निर्वाचनका लागि पनि कानून चाहिन्छ। तर, यस्ता कानून बनाउने सुरसार अहिलेसम्म देखिंदैन। सरकार र दलहरू मधेश आन्दोलन र भारतीय नाकाबन्दीबाट उत्पन्न अवरोधमै रुमल्लिरहेका देखिन्छन्।

“नाकाबन्दी देखाएर काम नगरी बस्ने सुविधा सरकारलाई छैन”, सांसद् अधिकारी भन्छन्, “अहिले 'फायर फाइटिङ' जस्तै काम गर्ने समय हो।” संघीय संसद् राष्ट्रिय र प्रतिनिधि–सभा गरी दुई सदनात्मक हुने व्यवस्था संविधानमा छ। राष्ट्रियसभा सदस्यको निर्वाचनमा स्थानीय तह र प्रदेशसभा सदस्य समेत मतदाता रहने भएकाले संघीय संरचनाको निर्माण र निर्वाचन नगरी राष्ट्रियसभा पूर्ण हुँदैन। यसो हुँदा दोस्रो र तेस्रो तहको संघीय संरचना (प्रदेश र स्थानीय तह) को निर्वाचन विना संघीय संसद् गठन सम्भव नै हुँदैन। त्यसैले संघीय र प्रादेशिक निर्वाचनमा लामो समयको अन्तर राख्न सकिंदैन। प्रदेशसभाले बनाउन सक्ने कानून यही संसद्ले पनि बनाउन सक्छ। त्यसैले पनि दुवै निर्वाचनसम्बन्धी कानून बनाउने जिम्मेवारी यही संसद्मा छ। तर, त्यस अनुरूप काम प्रारम्भ गरिएको छैन।

त्यस्तै संविधानले व्यवस्था गरेको मौलिक हक कार्यान्वयनका लागि आवश्यक कानूनी व्यवस्था तीन वर्षभित्रमा गरिसक्ने व्यवस्था संविधानको धारा ४७ ले गरेको छ। “तत्काल गर्न सकिने कुराका लागि पनि संविधानको व्यवस्था देखाएर तीन वर्ष कुर्ने बहाना गर्नुहुँदैन”, संविधानविद् डा. अधिकारी भन्छन्, “कानून बनाउने काम आदेश जस्तो भटाभट जारी गर्न मिल्दैन, निर्माण प्रक्रिया थालिहाल्नुपर्छ।”

संविधानले जाति, क्षेत्र, समुदाय आदि विशेष आयोगहरूको व्यवस्था गरेको छ। राष्ट्रिय समावेशी आयोग, आदिवासी जनजाति आयोग, मधेशी आयोग, थारू आयोग जस्ता अन्तरिम संविधानमा व्यवस्था नभएका आयोगको गठनमा ढिलाइ गर्नुको कारण प्रष्ट छैन।

कानून मन्त्रालयले प्रारम्भिक अनुसन्धानपछि नयाँ संविधान बमोजिम बनाउनुपर्ने संघीय कानूनका केही विषय तय गरेको छ। नागरिकता, मौलिक हक, राज्यका नीति निर्देशक सिद्धान्त, नीति र दायित्व, राज्य शक्तिको बाँडफाँड र प्रयोग सम्बन्धी कानूनहरू नयाँ बनाउनुपर्नेछ। त्यस्तै राष्ट्रपति र उपराष्ट्रपतिको कार्य सम्पादन र शपथ, नेपाल सरकारको कार्यसम्पादन र कार्य विभाजन तथा प्रदेश प्रमुखको नियुक्ति, शपथ, काम–कर्तव्य सम्बन्धी र संघीय व्यवस्थापिका सम्बन्धी कानूनहरू तत्काल बनाउनुपर्ने कानून मन्त्रालयको ठहर छ। संघको आर्थिक कार्यप्रणाली, न्याय प्रशासन सम्बन्धी र महाभियोग सम्बन्धी कार्यविधि कानून पनि नयाँ बनाउनुपर्नेछ।

प्रदेश र स्थानीय तहको कार्यकारिणी सम्बन्धी अन्य व्यवस्थाको लागि आवश्यक कानून, प्रदेश लोक सेवा आयोगको काम, कर्तव्य सम्बन्धी आधार र मापदण्ड सम्बन्धी नयाँ कानून बनाउनुपर्नेछ। त्यसैगरी राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको अन्य काम, कर्तव्य र अधिकार, प्राकृतिक स्रोतको परिचालन वा राजश्वको बाँडफाँडका विस्तृत आधार सम्बन्धी, निर्वाचन सम्बन्धी र राष्ट्रिय सुरक्षा परिषद् सम्बन्धी अन्य व्यवस्थाका लागि पनि नयाँ कानून आवश्यक छ।

---

कार्यान्वयनको थालनी

संविधान जारी भएको १२ दिनपछि व्यवस्थापिका संसद्को पहिलो बैठक बस्यो। संविधानको धारा २९६ अनुसार रुपान्तरित संसद्को यो बैठक नै संविधानको औपचारिक कार्यान्वयनको शुरुआत थियो।

संवैधानिक इजलास– नयाँ संविधानले व्यवस्था गरे अनुरुप सर्वोच्च अदालतमा केहीअघि गठन भएको संवैधानिक इजलासमा १७ पुसमा पहिलो पटक सुनुवाइ भएको छ। प्रधानन्यायाधीशको नेतृत्वमा सर्वोच्चका वरिष्ठतम चार न्यायाधीश सम्मिलित इजलास २२ मंसीरमा गठन भएको थियो। प्रधानन्यायाधीश कल्याण श्रेष्ठले न्यायपरिषद्को सिफारिसमा आफू अध्यक्ष रहने गरी वरिष्ठतम न्यायाधीशहरू गिरिशचन्द्र लाल, सुशीला कार्की, वैद्यनाथ उपाध्याय र गोपाल पराजुलीको इजलास गठन गरेका थिए।

गणेशराज राई समेत २८ प्रहरी अधिकृतहरूले प्रहरी सेवामै रहँदाका बखत खुला प्रतिस्पर्धाबाट प्रहरी निरीक्षकमा छानिएपछि सेवा अवधि गणना गर्दा निरीक्षक हुँदाकै बखतदेखि गणना गर्नुपर्ने मागसहितको रीट सर्वोच्च अदालतमा दायर गरेका थिए। प्रहरी नियमावलीमा भएको प्रहरी अधिकृत हुनुअघिको समेत सेवा अवधि गणना गरिने व्यवस्था संविधानको समानताको हक प्रतिकूल रहेको दाबी गर्दै त्यसलाई खारेजीको माग लिएर २२ असोजमा रीट दर्ता भएको थियो। प्रधानन्यायाधीश श्रेष्ठ र न्यायाधीश जगदीश शर्मा पौडेलको यसअघिको इजलासले उक्त रीट संवैधानिक इजलासबाट हेर्ने गरी तोकेको थियो। त्यसै अनुरुप १७ पुसमा पहिलो पटक संवैधानिक इजलासमा सुनुवाइ भएको हो।

व्यवस्थापिका संसद् बैठक– ३ असोजमा संविधान जारी भएपछि संविधानसभा व्यवस्थापिका संसद्मा रुपान्तरण भयो। त्यसपछि नयाँ संविधानकै व्यवस्था अनुसार, १५ असोजमा व्यवस्थापिका संसद्को पहिलो बैठक बस्यो। नयाँ संविधान बमोजिम २५ असोजमा प्रधानमन्त्रीको निर्वाचन भयो। संसद्बाटै राष्ट्रपति, उपराष्ट्रपति, सभामुख र उपसभामुख चयन भए।
नयाँ ऐन– संसद्बाट भूकम्पबाट प्रभावित संरचनाको पुनःनिर्माण सम्बन्धी ऐन जारी भइसकेको छ। अन्य विधेयक पनि संसद् सचिवालयमा दर्ता भई संसद् र समितिहरूमा छलफल भइरहेको छ। संविधान संशोधनसम्बन्धी विधेयक पनि छलफलकै क्रममा छ।

बैठक, नियुक्ति र सिफारिस– नयाँ संविधानको व्यवस्था अनुसार संवैधानिक परिषद्को बैठक बसिसकेको छ। बैठकले निर्वाचन आयोगको प्रमुख आयुक्तमा अयोधीप्रसाद यादवलाई सिफारिस गर्‍यो। त्यस्तै, सरकारले नयाँ संविधानको व्यवस्था अनुसार महान्यायाधिवक्ताको नियुक्ति गर्‍यो। गठन भइसकेका विभिन्न संवैधानिक आयोगले नयाँ संविधानले तोकेको क्षेत्राधिकार अनुसार काम गरिरहेका छन्।

मुद्दा स्थानान्तरण– संविधानको धारा १५२ (२) मा एक वर्षभन्दा बढी कैद सजाय हुने फौजदारी कसूरसम्बन्धी मुद्दा न्यायिकबाहेकका अन्य निकायको अधिकार क्षेत्रमा नपर्ने व्यवस्था छ। यसअघि यस्ता कतिपय मुद्दामा प्रमुख जिल्ला अधिकारी, जिल्ला वन अधिकृत, निकुञ्जका वार्डेनलगायत अर्धन्यायिक निकायका प्रमुखहरूले हेर्थे। देशभर अर्धन्यायिक निकायमा विचाराधीन रहेका एक वर्षभन्दा बढी कैद सजाय हुने करीब ९ हजार मुद्दा जिल्ला अदालतमा सारिएको कानूनमन्त्री अग्नि खरेल बताउँछन्। त्यस्तै, अर्धन्यायिक निकायको निर्णयउपर पुनरावेदन अदालतमा पुनरावेदन लाग्ने यसअघिको व्यवस्थाको सट्टा नयाँ संविधानले गरेको जिल्ला अदालतमा पुनरावेदन लाग्ने व्यवस्था बमोजिम समन्वय गर्ने काम कानून मन्त्रालयले गरिरहेको छ।

'दुई आयोग तत्काल'

संघीय संरचनासम्बन्धी व्यवस्था गर्न संविधानले दुई आयोग स्थापना गर्ने भनेको छ। संक्रमणकालीन व्यवस्था अन्तर्गत धारा २९५ मा प्रदेशको सीमांकनसम्बन्धी विषयमा सुझाव दिन संघीय आयोग गठन र २९५ (३) मा सरकारले निर्धारण गरेको मापदण्ड बमोजिम गाउँपालिका, नगरपालिका तथा विशेष, संरक्षित वा स्वायत्त क्षेत्रको संख्या र सीमानाको निर्धारण गर्न अर्को आयोग गठन गर्नुपर्छ। संघीयता कार्यान्वयनका लागि सबैभन्दा महत्वपूर्ण कुरा यी आयोगको गठन हो। यी विना सीमांकनसँग सम्बन्धित मसिना कुराको टुंगो लाग्दैन।

सडक सञ्जाल, खोलानाला, पुराना गाविस, सदरमुकाम मिलाउने र सीमांकनलाई मद्दत गर्ने अरु प्राविधिक कुरा आयोगले गर्नुपर्नेछ। पहिलो आयोगले सुझाव दिन्छ। ती सुझावका आधारमा सरकारले तय गर्ने मापदण्ड अनुसार संख्या र सीमा निर्धारण गर्ने काम दोस्रो आयोगले गर्छ।
अर्को कुरा, संविधानको कार्यान्वयनकै लागि पनि पुरानै मापदण्ड बमोजिम स्थानीय निकायको चुनाव गरिहाल्नुपर्छ। संविधानमा संक्रमणकालीन व्यवस्थामा त्यस्तो व्यवस्था पनि गरिएको छ। किनकि संघीय संरचना अनुसार बन्ने स्थानीय तहको निर्वाचन त संघीय र प्रादेशिक सरकार–प्रदेश बनेपछि मात्रै हुनेछ।

नयाँ संविधानले संसारका धेरै संविधानभन्दा अगाडि बढेर सामाजिक, आर्थिक र सांस्कृतिक अधिकारलाई मौलिक अधिकार अन्तर्गत राखेको छ। त्यसका लागि आवश्यक सबै कानून तीन वर्षमै बनाइसक्नुपर्छ भनिएको छ। तर तीन वर्षसम्म कुर्नै पर्छ भन्ने छैन। समावेशी गराउनै पर्ने समूहलाई संविधानप्रति अनास्था नहोस् भनेर व्यवस्था गरिएका आयोगहरूको व्यवस्थाबारे पनि यही कुरा लागू हुन्छ। सरकारी अक्षमताकै कारण संविधानका तत्काल लागू हुनसक्ने कानून रोक्न पाइँदैन।

थुप्रै कानून बनाउनुपर्ने भएकाले अहिले कानून मन्त्रालय अन्तर्गत रहेको सानो मस्यौदा शाखाले मात्र सम्भव हुँदैन। कार्यदल नै बनाउनुपर्छ। कानून बनाउनु 'थटफूल' कुरा हो। कुनै आदेश जस्तो होइन। त्यसैले पर्याप्त गृहकार्य र छलफलका लागि काम थालिहाल्नुपर्छ।

संविधानले प्रदेशहरूलाई कानून बनाउन अधिकार दिएको छ। त्यसका लागि केन्द्रीयस्तरका कानूनले सबै प्रदेशमा लागू हुने 'फ्रेमवर्क' बनाइदिनुपर्छ। यो काम पनि यही संसद्ले गर्ने हो।

संघीयता कार्यान्वयन दुई वर्षभित्रमै 'ह्यान्डओभर' र 'टेकओभर' हुन्छ भन्ने महत्वाकांक्षी योजना राखिएको छ। तर, यसका लागि उच्चस्तरको राजनीतिक क्षमता र व्यवस्थापनको दक्षता देखिंदैन। साथै, सरकारमा विशेषज्ञको सहयोग लिने सोच पनि छैन।